Generalidades del Acto Administrativo

EL ACTO ADMINISTRATIVO

Es indiscutible que el acto administrativo, es un acto de autoridad. En este caso, de autoridad administrativa, que es la Administración Pública y para nuestro tema, la Administración Pública Federal.

Los órganos que integran la Administración Pública, de acuerdo con el artículo 90 Constitucional, la Administración Pública Federal será centralizada y paraestatal.

Por lo tanto a los órganos de la Administración Pública Federal Centralizada, se le llama dependencias o secretarías de estado, y se regulan en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

A los órganos de la Administración Pública Federal Paraestatal, se le llama entidades, y se regulan en la Ley Federal de Entidades Paraestatales.

Los órganos de la Administración Pública Federal que emiten actos administrativos dirigidos a los particulares, debe disponer de la fuerza pública del Estado, a fin de exigir el cumplimiento de sus determinaciones.

La Ley Federal de Procedimiento Administrativo, clasifica al acto administrativo, en ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CARÁCTER GENERAL, y en ACTOS ADMINISTRATIVOS.

LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CARÁCTER GENERAL.

La Ley Federal de Procedimiento Administrativo, en su artículo 4º. regula la existencia de los “actos administrativos de carácter general”

Y, precisa que estos son expedidos por las dependencias y organismos descentralizados de la administración pública federal, y que para que produzcan efectos jurídicos, deberán publicarse en el Diario Oficial de la Federación, como son:

1. Los reglamentos.

2. Los decretos.

3. Los acuerdos

4. Las normas oficiales mexicanas.

5. Las circulares.

6. Los formatos, así como los lineamientos, criterios, metodologías, instructivos, directivas, reglas, manuales, disposiciones que tengan por objeto establecer obligaciones específicas cuando no existan condiciones de competencia y cualesquiera de naturaleza análoga a los actos anteriores,

Desde luego, que existen diferencias ente el Reglamento y el acto administrativo, a saber:

EL REGLAMENTO:

1. El reglamento tiene carácter integrador o complementario de la ley, por lo cual pudiera reglar al acto administrativo.

2. El reglamento tiene un poder creador normativo;

EL ACTO ADMINISTRATIVO:

3. El acto administrativo constituye el medio que tiene un órgano de la Administración Pública para “ejecutar la ley (artículo 89, fracción I Constitucional”, mediante actos reglados o actos discrecionales.

4. por otro, el acto administrativo tienen un poder aplicativo de las normas, esto es constituyen una verdadera aplicación de las normas jurídicas.

5. Los actos “administrativos de carácter general” al ser impersonales, tienen atributos de una ley, como son la abstracción, impersonalidad, permanencia y generalidad; características que desde luego carecen los actos administrativos “individuales”.

6. Desde luego, no se ignora la existencia de actos administrativos generales los cuales se dividen en forma tradicional, por sus efectos internos o externos, se dividen en:

A. ACTOS DE ADMINISTRACIÓN, que son aquellos, como las circulares, las instrucciones, los manuales de organización, encaminados a regular el funcionamiento interno de un órgano administrativo, en virtud de que los destinatarios serán servidores públicos; pero nunca los gobernados.

Los actos administrativos generales, pueden ser: las convocatorias; concurso o licitación pública; declaratoria de veda en materia de caza y pesca; la declaratoria de distintos uso de suelo

B. LOS REGLAMENTOS DELEGADOS O DECRETO DELEGADO. Que son aquellas disposiciones generales dictadas por órganos administrativos, por base en una autorización dada mediante ley por el Poder Legislativo, como son la clásica regla fiscal miscelánea.

LA DEFINICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO EN LAS LEYES ADMINISTRATIVAS.

“Antes de conocerse la expresión acto administrativo se les llamaba, actos del rey, de la corona, o actos del fisco.”[1]

Se atribuye a Mérlin, que editó en 1812, la cuarta edición de Guyot, la voz acto administrativo, que lo definía como una ordenanza, una decisión de la autoridad administrativa, una acción, un acto de la administración que tiene relación con sus funciones.”[2]

En el México actual, diversas leyes administrativas se refieren al acto administrativo.

LA DEFINICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO EN LA LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DEL DISTRITO FEDERAL.

La Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal, define al acto administrativo, al establecer en su artículo 2º. fracción I, lo siguiente:

Artículo 2o.- Para los efectos de la presente Ley, se entenderá por:

I. Acto administrativo: Declaración unilateral de voluntad, externa, concreta y ejecutiva, emanada de la Administración Pública del Distrito Federal, en el ejercicio de las facultades que le son conferidas por los ordenamientos jurídicos, que tiene por objeto, crear, transmitir, modificar o extinguir una situación jurídica concreta, cuya finalidad es la satisfacción del interés general.

LA DEFINICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO EN Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México.

A su vez, el Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México, define al acto administrativo, al establecer en su artículo 1º. fracción I, lo siguiente:

“Artículo 1o.- [...]

Para efectos de éster Código, se entiende por:

Acto administrativo, la declaración unilateral de voluntad, externa, y de carácter individual, emanada de las autoridades de las dependencias del Poder Ejecutivo del Estado, de los municipios y de los organismos descentralizados de carácter estatal y municipal que tiene por objeto, crear, transmitir, modificar o extinguir una situación jurídica concreta.

LA DEFINICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO EN LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

La Ley Federal del Procedimiento Administrativo, NO define lo que es el acto administrativo; pero si dice que, los actos administrativos de la Administración Pública Federal Centralizada son actos de autoridad a los cuales se aplica esa ley, la cual también se aplica a los actos de la administración pública paraestatal, cuando estos sean actos de autoridad, al establecer lo siguiente:

“ART. 1.- Las disposiciones de esta ley son de orden e interés públicos, y se aplicarán a los actos, procedimientos y resoluciones de la Administración Pública Federal centralizada, sin perjuicio de lo dispuesto en los Tratados Internacionales de los que México sea parte.

El presente ordenamiento también se aplicará a los organismos descentralizados de la administración pública federal paraestatal respecto a sus actos de autoridad, a los servicios que el estado preste de manera exclusiva, y a los contratos que los particulares sólo puedan celebrar con el mismo.

Este ordenamiento no será aplicable a las materias de carácter fiscal, responsabilidades de los servidores públicos, justicia agraria y laboral, ni al ministerio público en ejercicio de sus funciones constitucionales. En relación con las materias de competencia económica, prácticas desleales de comercio internacional y financiera, únicamente les será aplicable el título tercero A.

Para los efectos de esta Ley sólo queda excluida la materia fiscal tratándose de las contribuciones y los accesorios que deriven directamente de aquéllas”.

EL ACTO ADMINISTRATIVO EN EL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN.

En el Código Fiscal de la Federación, no se define lo que es el acto administrativo; pero si se precisa cuales son sus requisitos.

“Artículo 38.- Los actos administrativos que se deban notificar deberán tener por lo menos los siguientes requisitos:

I. Constar por escrito.

II. Señalar la autoridad que lo emite.

III. Estar fundado y motivado y expresar la resolución, objeto o propósito de que se trate.

IV. Ostentar la firma del funcionario competente y, en su caso, el nombre o nombres de las personas a las que vaya dirigido. Cuando se ignore el nombre de la persona a la que va dirigido, se señalarán los datos suficientes que permitan su identificación.

Si se trata de resoluciones administrativas que determinen la responsabilidad solidaria se señalará, además, la causa legal de la responsabilidad.

Además, en el Código Fiscal de la Federación, se precisa que en contra del acto administrativo, procede el recurso de revocación.

Artículo 116.- Contra los actos administrativos dictados en materia fiscal federal, se podrá interponer el recurso de revocación.

De igual manera, en el Código Fiscal de la Federación, precisa contra qué actos administrativos, es improcedente el recurso de revocación.

Artículo 124.- Es improcedente el recurso cuando se haga valer contra actos administrativos:

I. Que no afecten el interés jurídico del recurrente.

II. Que sean resoluciones dictadas en recurso administrativo o en cumplimiento de éstas o de sentencias.

III. Que hayan sido impugnados ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

IV. Que se hayan consentido, entendiéndose por consentimiento el de aquellos contra los que no se promovió el recurso en el plazo señalado al efecto.

V. Que sean conexos a otro que haya sido impugnado por medio de algún recurso o medio de defensa diferente.

VI. En caso de que no se amplíe el recurso administrativo o si en la ampliación no se expresa agravio alguno, tratándose de lo previsto por la fracción II del artículo 129 de este Código.

VII. Si son revocados los actos por la autoridad.

VIII. Que hayan sido dictados por la autoridad administrativa en un procedimiento de resolución de controversias previsto en un tratado para evitar la doble tributación, si dicho procedimiento se inició con posterioridad a la resolución que resuelve un recurso de revocación o después de la conclusión de un juicio ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

IX. Que sean resoluciones dictadas por autoridades extranjeras que determinen impuestos y sus accesorios cuyo cobro y recaudación hayan sido solicitados a las autoridades fiscales mexicanas, de conformidad con lo dispuesto en los tratados internacionales sobre asistencia mutua en el cobro de los que México sea parte.

De igual forma, en el Código Fiscal de la Federación, precisa la impugnación en contra de la notificación del acto administrativo.

Artículo 129.- Cuando se alegue que un acto administrativo no fue notificado o que lo fue ilegalmente, siempre que se trate de los recurribles conforme al artículo 117, se estará a las reglas siguientes:

I. Si el particular afirma conocer el acto administrativo, la impugnación contra la notificación se hará valer mediante la interposición del recurso administrativo que proceda contra dicho acto, en el que manifestará la fecha en que lo conoció.

En caso de que también impugne el acto administrativo, los agravios se expresarán en el citado recurso, conjuntamente con los que se formulen contra la notificación.

II. Si el particular niega conocer el acto, manifestará tal desconocimiento interponiendo el recurso administrativo ante la autoridad fiscal competente para notificar dicho acto. La citada autoridad le dará a conocer el acto junto con la notificación que del mismo se hubiere practicado, para lo cual el particular señalará en el escrito del propio recurso, el domicilio en que se le debe dar a conocer y el nombre de la persona facultada al efecto. Si no hace alguno de los señalamientos mencionados, la autoridad citada dará a conocer el acto y la notificación por estrados.

El particular tendrá un plazo de cuarenta y cinco días a partir del siguiente al en que la autoridad se los haya dado a conocer, para ampliar el recurso administrativo, impugnando el acto y su notificación o sólo la notificación.

III. La autoridad competente para resolver el recurso administrativo estudiará los agravios expresados contra la notificación, previamente al examen de la impugnación que, en su caso, se haya hecho del acto administrativo.

IV. Si se resuelve que no hubo notificación o que fue ilegal, tendrá al recurrente como sabedor del acto administrativo desde la fecha en que manifestó conocerlo o en que se le dio a conocer en los términos de la fracción II, quedando sin efectos todo lo actuado en base a aquélla, y procederá al estudio de la impugnación que, en su caso, hubiese formulado en contra de dicho acto.

Si resuelve que la notificación fue legalmente practicada y, como consecuencia de ello, la impugnación contra el acto se interpuso extemporáneamente, desechará dicho recurso.

En el caso de actos regulados por otras leyes federales, la impugnación de la notificación efectuada por autoridades fiscales se hará mediante el recurso administrativo que, en su caso, establezcan dichas leyes y de acuerdo con lo previsto por este artículo.

De igual forma, en el Código Fiscal de la Federación, precisa la impugnación en contra de la notificación del acto administrativo, en el juicio de nulidad.

Artículo 209 bis.- Cuando se alegue que el acto administrativo no fue notificado o que lo fue ilegalmente, siempre que se trate de los impugnables en el juicio contencioso administrativo, se estará a las reglas siguientes:

I. Si el demandante afirma conocer el acto administrativo, la impugnación contra la notificación se hará valer en la demanda, en la que manifestará la fecha en que lo conoció.

En caso de que también (sic) impugne el acto administrativo, los conceptos de nulidad se expresarán en la demanda, conjuntamente con los que se formulen contra la notificación.

II. Si el actor manifiesta que no conoce el acto administrativo que pretende impugnar, así lo expresará en su demanda, señalando la autoridad a quien atribuye el acto, su notificación o su ejecución. En este caso, al contestar la demanda, la autoridad acompañará constancia del acto administrativo y de su notificación, mismos que el actor podrá combatir mediante ampliación de la demanda.

III. El Tribunal estudiará los conceptos de nulidad expresados contra la notificación, previamente al examen de la impugnación del acto administrativo.

Si resuelve que no hubo notificación o que fue ilegal, considerará que el actor fue sabedor del acto administrativo desde la fecha en que se le dio a conocer en los términos de la fracción II, quedando sin efectos todo lo actuado en base a aquélla, y procederá al estudio de la impugnación que, en su caso, se hubiese formulado contra dicho acto.

Si resuelve que la notificación fue legalmente practicada, y como consecuencia de ello la demanda fue presentada extemporáneamente, sobreseerá el juicio en relación con el acto administrativo combatido.

CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO.

El acto administrativo, según Delgadillo Gutiérrez, es “una declaración unilateral de voluntad, conocimiento o juicio, de un órgano administrativo, realizada en ejercicio de su función administrativa, que produce efectos jurídicos en forma directa”.[3]

El acto administrativo, según Acosta Romero “es una manifestación unilateral y externa de voluntad, que expresa una decisión de una autoridad administrativa competente en ejercicio de la potestad pública. Esta decisión crea, reconoce, modifica transmite, declara o extingue derechos u obligaciones; es generalmente ejecutivo y se propone satisfacer el interés general”[4].

En la tesis aislada I.4o.A.341 A, sustentada por el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, visible en el Semanario Judicial de la Federación, Novena Época, Tomo XV, de marzo de 2002, página 1284, precisa que “el acto administrativo es el medio por el cual se exterioriza esa voluntad y puede conceptuarse como el acto jurídico unilateral que declara la voluntad de un órgano del Estado en ejercicio de la potestad administrativa y crea situaciones jurídicas conducentes a satisfacer las necesidades de la colectividad”.

“ACTO ADMINISTRATIVO. CONCEPTO. La actividad administrativa del Estado se desarrolla a través de las funciones de policía, fomento y prestación de servicios públicos, lo cual requiere que la administración exteriorice su voluntad luego de cumplir los requisitos y procedimientos determinados en los ordenamientos jurídicos respectivos. El acto administrativo es el medio por el cual se exterioriza esa voluntad y puede conceptuarse como el acto jurídico unilateral que declara la voluntad de un órgano del Estado en ejercicio de la potestad administrativa y crea situaciones jurídicas conducentes a satisfacer las necesidades de la colectividad”. CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. Revisión fiscal 1603/2001. Contralor Interno en la Procuraduría General de la República y otra autoridad. 12 de diciembre de 2001. Unanimidad de votos. Ponente: Jean Claude Tron Petit. Secretario: Alfredo A. Martínez Jiménez

Así las cosas:

El acto administrativo es la manifiesta intención de un órgano de la Administración pública como autoridad, para crear, modificar, transmitir, extinguir, declarar y reconocer obligaciones y derechos; obligaciones que son: hacer, no hacer, dar y tolerar a cargo de la autoridad o de los gobernados; por lo cual puede consistir en:

1. Una declaración de voluntad externa del órgano, tiene por objeto, crear, transmitir, modificar, declarar o extinguir una situación jurídica concreta, cuya finalidad es la satisfacción del interés general; como es una orden de visita, un permiso, una asignación, una autorización, una liquidación de impuestos, etc.

2. Una declaración de conocimiento o cognición, cuando certifica un hecho de relevancia, como sería actos de registro inmobiliario, certificación de nacimiento o de defunción, etc.

3. Una declaración de opinión o juicio, cuando valora un estado, una situación, o un hecho; como son: los certificados académicos, los certificados de buena conducta, los certificados de salud, etc.